加快建成
高质量的普惠金融体系
编者按 党的二十届四中全会擘画金融强国蓝图，普惠金融作为金融“五篇大文章”关键一环，是服务高质量发展、促进共同富裕的重要抓手。自2015年国家战略实施以来，我国普惠金融已实现从无到有、从量到质的跨越，但服务对象量大面广、风险管理难度大等挑战依然存在。普惠金融核心在于“包容性”，兼具普及性、便捷性、可负担性与商业可持续性，绝非简单“扶贫式金融”，而是兼顾效率与公平的制度安排。本期报道将深入解读普惠金融核心内涵与政策定位，探讨如何深度服务小微企业、“三农”等普惠群体，在数实融合、开放金融、供应链金融等领域持续拓展，为普惠金融高质量发展、更好地融入新发展格局提供更多思路。
■记者 刘慧
党的二十届四中全会为金融强国建设擘画了宏伟蓝图，普惠金融作为金融“五篇大文章”的重要组成部分，须主动融入高质量发展新格局。然而，普惠金融服务对象量大面广、风险管理难度大，如何使服务覆盖面更广、服务质效更高，更好防范风险?中国经济时报记者就相关话题采访了国务院发展研究中心金融研究所金融市场研究室主任郑醒尘，中国人民大学重阳金融研究院副院长、研究员蔡彤娟。
01
普惠金融的核心内涵是包容性
中国经济时报：自2015年12月国务院印发《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》以来，我国普惠金融从作为国家战略落地生根到市场主体广泛参与，信贷供给也提质增量。如何准确理解普惠金融的核心内涵和政策定位?
郑醒尘：普惠金融的核心内涵是包容性，旨在促进共同发展，有以下特点。一是普及性。注重填补空白，为传统金融服务难以覆盖的弱势群体和小微企业提供基础金融服务。二是便捷性。促使客户容易获得金融服务。三是可负担性。金融服务价格合理，在客户承受范围内。四是商业可持续性。业务收入应能覆盖成本和风险。
发展普惠金融是国际共识，政策定位是基于包容性发展导向，为弱势群体和小微企业提供可获得、可负担的存汇兑及小额信贷、保险等基本金融服务，解决生产经营的融资和风险管理等问题，增强自我发展能力。2005年，联合国首次提出普惠金融(Inclusive Finance)概念时，尤其关注被传统金融体系排斥的低收入人群、小微企业等，这具有重要的经济社会意义。普惠金融服务对象量大面广、具体情况复杂、风险管理难度大，依靠政府兜底的思路行不通，必须在市场竞争中谋求生存发展，政府在此基础上给予支持。
由此，发展普惠金融宜走创新发展之路，在增收入、控成本、降风险等方面探索新路。例如，结合经济社会数字化转型，通过将服务嵌入相关交易场景增加收入;通过网上自助替代现场人工服务，更好地控制成本;利用大数据分析等新技术降低信息不对称，更好地降低风险。
蔡彤娟：普惠金融是指以可负担的成本为所有社会群体(尤其是小微企业、低收入人群、农村居民等)提供适当、有效的金融服务体系，其关键不只是“有服务”，而是“用得起、用得好、可持续”，涵盖信贷、支付、储蓄、保险等多元功能。
从核心内涵看，普惠金融强调三点。一是可得性，通过技术与制度创新扩大金融覆盖面。二是可负担性，降低融资和服务成本，避免因高费用将弱势群体排除在外。三是商业可持续性，要求金融机构在风险可控前提下长期提供服务，而非依赖短期补贴。
从政策定位看，普惠金融是国家促进共同富裕和经济高质量发展的重要工具。一方面，它通过缓解融资难、融资贵问题，支持小微企业和创新创业;另一方面，通过金融服务下沉，缩小城乡、区域和收入差距。同时，政策通常强调监管与激励并重，如差异化监管、再贷款支持、数字金融发展等，以引导金融资源更公平高效地配置。
总体来看，普惠金融不是简单的“扶贫式金融”，而是兼顾效率与公平的制度安排，其目标是在市场机制基础上，实现更广泛的金融包容性。
02
提升普惠金融商业可持续性
中国经济时报：国家围绕普惠金融高质量发展，出台了包括顶层设计、小微专项、“三农”与乡村振兴、数字普惠等多维度的政策。出台相关政策背后的核心初衷有哪些?其希望服务于怎样的经济社会发展目标?
郑醒尘：我国建设有中国特色社会主义现代化强国，推进脱贫攻坚、全面建成小康社会、实现共同富裕，都需要切实解决好弱势群体发展问题。发展普惠金融是题中应有之义，服务于这些经济社会发展目标，核心初衷是促进社会公平、经济转型以及共同发展。
《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》(以下简称《规划》)，仅比《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布时间晚一个月，两者几乎同时部署。《规划》提出，普惠金融重点服务于小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群、残疾人和老年人，提高服务的覆盖率、可得性和人民群众满意度。做到这些，需要提升普惠金融商业可持续性，这是传统模式诸多痛点的根源所在。例如，传统金融服务存在排斥弱势群体、服务空白点多、融资贵融资难等问题，其直接原因在于相关业务的收入难以覆盖成本和风险，导致商业可持续性不足。
从时代背景看，2015年我国放开存贷款利率上限，完成利率市场化临门一脚。同时，随着电子支付迅速普及，我国金融业的电子化水平快速提升。根据中国银行业协会披露，2015年银行业电子化替代率已达77.76%，同比提高9.88个百分点，大型银行已达90%左右;移动互联网、大数据分析、云计算等数字技术在银行业得到广泛应用。这些为普惠金融创新发展提供了有利条件，尤其是利用数字化技术推进服务下沉社区、削减物理网点成本和人工成本、准确评估客户的还款能力和还款意愿，有助于更好实现收入覆盖成本和风险，提高商业可持续性。
通过持续多年不懈努力，我国已建成大中小银行共同参与、法规体系完备、金融基础设施完备的普惠金融服务体系，实现了预期目标，电子支付等服务走在了世界前列。
蔡彤娟：国家推动普惠金融与金融共享的核心初衷，是让金融资源更公平、更高效地服务实体经济，尤其是过去被忽视或服务不足的群体。在本质上，这是对“金融应服务谁、如何服务”的再定位：不仅追求规模与效率，更强调包容性与可持续发展，使金融成为增进社会整体福祉的重要基础设施。
从问题导向看，政策主要针对传统金融的几大痛点。一是信息不对称，小微企业和个体经营者缺乏规范财务与信用记录，难以获得贷款。二是成本与风险偏高，银行服务分散客户的获客、风控成本高，导致“融资难、融资贵”。三是覆盖不足，农村和偏远地区金融网点稀缺、服务单一。四是结构性错配，金融资源更偏向大企业和抵押资产充足的主体，弱势群体被边缘化。数字技术(如大数据风控、移动支付)和制度创新正是为破解这些约束而引入。
从发展目标看，普惠金融服务于多个层面：在微观上，支持小微企业成长与居民消费，增强经济活力;在中观上，推动产业升级与区域协调发展，促进城乡融合;在宏观上，有助于扩大内需、稳定就业，并为“共同富裕”提供金融支撑。同时，通过提升金融可得性与使用效率，也有助于降低系统性风险，增强经济体系的韧性。
总体而言，这类政策并非简单“让利”，而是通过技术与制度重塑金融供给结构，在控制风险的前提下实现“更广覆盖、更低成本、更高效率”的长期目标。
03
在效率与公平之间
形成更稳健的制度安排
中国经济时报：2023年9月，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》提出，“未来五年，高质量的普惠金融体系基本建成”。对于普惠金融未来的规范化发展，您有哪些展望和建议?
郑醒尘：未来10年到20年，是我国基本实现社会主义现代化，进而建成社会主义现代化强国的关键时期，也是我国实现共同富裕的关键阶段。我国科技进步日新月异，在越来越多领域从追赶转为领先，包括经济社会的数字化发展。我国经济、科技、社会现代化进程，为普惠金融发展提供了良好环境，也提出新要求，需要普惠金融深度融入科技革命潮流和现代化进程，创新金融服务。
我国作为社会主义国家，具有制度优势，将制度优势与科技创新融合，有助于普惠金融发展。例如，合作经济对社会主义有重要意义，我国为发展农民专业合作社和集体经济，持续推进改革发展，其目标、举措与普惠金融紧密关联。推动农村数字普惠金融服务深度融入农村合作经济发展，与国家支农政策形成协同效应，有助于促进共同发展。
蔡彤娟：面向未来，普惠金融需要从“扩面”走向“提质”，在覆盖更广人群的同时，提升服务的精准性与可持续性。重点应从单一信贷供给转向“信贷+支付+保险+理财”的综合服务体系，围绕小微企业全生命周期和居民多层次需求，构建更完整的金融支持网络。
在制度与监管层面，应强化差异化监管与风险分层管理，既鼓励金融机构创新，又防止过度授信与风险外溢。完善数据治理与隐私保护规则，推动征信体系多元化发展(如公共数据与商业数据融合)，在提高风控能力的同时守住信息安全底线。此外，应优化激励机制，如再贷款、风险补偿与税收政策，引导资金持续流向薄弱领域。
在技术与模式上，数字化将继续是关键驱动力。应推动金融科技与实体场景深度融合，例如供应链金融、农村数字金融等，降低获客和风控成本。但也要警惕“数字鸿沟”，通过金融教育和基础设施建设，确保老年人、偏远地区群体同样能够受益。
总之，普惠金融的长期目标是实现“可得、可负担、可持续”的动态平衡。未来的发展不应只看覆盖率和规模，更要关注服务质量、风险控制与社会价值，在效率与公平之间形成更稳健的制度安排。
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